中華民國憲法

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中華民國憲法
國史館 中華民國憲法正本 20180607.jpg
中華民國憲法原件首頁
管轄區  中華民國
批准 1946年12月25日
施行英语Effective date 1947年12月25日
制度 單一議會制
制憲共和制
分支機構 五院(行政院立法院司法院考試院監察院
國家元首 總統
立法機構 三院制(國民大會立法院監察院[1]
行政機構 行政院院長領導行政院
司法機構 司法院
地方制度 單一制
選舉人團 是(國民大會
立法機構首設 1948年3月29日國民大會
1948年5月8日立法院
1948年6月5日(監察院[2]
行政機構首設 1948年5月20日總統
1948年5月24日(行政院院長
司法機構首設 1948年7月2日
修正次數 參見中華民國憲法增修條文
文本保存地 臺北市中正區國史館[3]
審議者 制憲國民大會
作者 張君勱與制憲國民大會
副署 南京市
2,050位代表中的1,701位
取代 中華民國訓政時期約法
中華民國國旗   中華民國國徽
中華民國政府与政治
系列条目
法律制度

中央政府
中華民國中央行政機關板模(中央政府)
地方政府
中華民國行政區劃 模板1)(模板2

政治
國安 外交
其他板模
中华民国宪政史
临时政府组织大纲
中华民国临时约法
天坛
宪草
民三
约法
训政时期
约法
安福宪法 五五宪草
曹锟宪法 期成宪草
民国宪法案 政协宪草
中華民國憲法
 – 動員戡亂時期臨時條款
 –
憲政研討委員會憲法草案
 –
憲法增修条文

中華民國憲法》是中華民國根本法,擁有最高位階的法律權力。民國35年(1946年)12月25日由制憲國民大會南京議決通過,民國36年(1947年)1月1日由國民政府公布、同年12月25日施行[4]:8251。全文共14章、175條[4]:8251,主要特色為彰顯三民主義主權在民的理念,明定人民自由權利的保障,規定五權分立中央政府體制及地方自治制度,明示中央與地方權限劃分採取均權制度,並明列基本國策等[5]

該憲法制定時, 國共內戰已全面爆發,國民大會因而在民國37年(1948年)制定《動員戡亂時期臨時條款》,做為戰時的憲法附屬條款;但隨著中華民國在民國38年(1949年)後因國共內戰失去對中國大陸治權、以及有效統治區域限縮至臺澎金馬,該條款的適用時間不斷被延長,而致憲政的實施有名無實。至民國80年(1991年),國民大會始廢止《動員戡亂時期臨時條款》,並同時在憲法本文之外再另增訂《中華民國憲法增修條文》、以及凍結部分憲法本文,以因應當前國情,現已經過七次修訂。

中華民國憲法及其增修條文的核心價值為:民主制度法治規範、自由與人權保障、政府機關相互制衡、關懷婦女與弱勢及少數族群、生態環境保護、社會福利與救助、義務教育實施、農業與科技及經濟發展。

制憲沿革[编辑]

民國初年立憲[编辑]

 
 
北洋政府中華民國臨時约法
 
國民政府
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
训政时期约法
 
 
 
 
 
 
袁記约法
 
天壇憲草
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
五五宪草
 
 
 
 
安福憲法
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
期成宪草
 
 
 
 
曹锟宪法
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
政協憲草
 
 
 
 
民國憲法案
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
中華民國憲法

中華民國建國時,一切法律制度都還没有健全,國家仍然處於動亂之中,在這個情况下,孫中山于民國元年(1912年)3月11日公布由臨時參議院於3月8日通過的《中華民國臨時约法》作為國家的臨時基本法。它在中國歷史中第一次将“主權在民”的思想立入法規。

民國2年(1913年)中華民國第一屆國會提出了《中華民國憲法草案》(又稱天壇草案),這部草案的基礎是臨時約法,其中的規定使當時掌權的袁世凯非常不滿,因此他不讓國會討論這部草案,相反地,他於民國3年(1914年)將國會解散,于5月1日公布自己的《中華民國約法》(袁记约法)。民國8年(1919年)段祺瑞執政期間提出過一部《中華民國憲法草案》(八年草案),民國12年(1923年)曹锟中華民國大總統期間公布一部《中華民國》(曹锟宪法),民國14年(1925年)段祺瑞再次執政時又提出過一部《中華民國憲法草案》十四年草案)。

訓政时期立憲[编辑]

五五憲草[编辑]

1913年天壇憲法草案起草者
民國35年憲法制定經過
會議 時間 参與黨派 内容结果
憲草起草委員會 1936年5月 中國國民黨 五五憲法草案
憲政期成会 1940年3月 中國國民黨,中國共產黨[6]民主黨派 期成憲草[7]
憲政實施協進會 1943年11月 中國國民黨,中國共產黨,民主黨派 對五五憲草修改意見
政治協商會議 1946年1月 中國國民黨,中國共產黨,民主黨派 政協憲草決議案
憲草審議委員會 1946年4月 中國國民黨,中國共產黨,民主黨派 政協憲草
制憲國民大會 1946年12月 中國國民黨,民社黨,青年黨 政協憲草斟酌微改後正式憲法

民國17年(1928年)中國國民黨统一中國後于10月3日由中國國民黨中央常務委員會通過了《訓政綱領》,在民國20年(1931年)5月5日召開的國民大會中通過了《中華民國訓政時期約法》。在這部約法中,三民主義作为國家基本思想和行政、立法、司法、考試、監察五權分立的國家組織方法被確定。這部約法於同年6月1日開始施行。

民國25年(1936年)5月5日國民政府公布了《中華民國憲法草案》(五五憲草)。1937年5月18日,國民政府公布《中華民國憲法草案》,凡八章147條[4]:5427。這是今天《中華民國憲法》的雛形,它本来應該在預定同年召开之制憲國民大会會通過,但大會因日本入侵東北及隔年爆發的抗日戰爭延宕而未能如期召開。

期成宪草[编辑]

民國27年(1938年)秋,抗戰期間國民政府為集思廣益,團结力量,在武漢成立政治協商機關國民参政會,参政會依照左舜生張君勱等人意见,成立包括中國國民黨中國共產黨民主黨派人士在内的憲政期成會以修改五五憲草。其修正後憲草名为為期成憲草。期成憲草的主要變動是增加國民大會議政會,作为國民大會閉會期間的政權機關,憲草逐漸偏向三權分立模式[8]

民國32年(1943年),因國民黨五屆十一中全會决定戰爭勝利後立即召開制憲國民大會,故國防最高委員會決定成立容纳國共兩黨[9]和民主黨派的憲政實施協進會再度修改五五憲草。因参加者多為國民黨中央委員及國民黨籍參政員等,故对五五憲草修改較小[10]

政協憲草[编辑]

民國三十五年國共两黨憲草争執與结果[11]
爭執議題 中國國民黨觀點 中国共產黨觀點 最终憲法
人權保障 間接保障 積極保障 積極保障
國民大會 有形國大 無形國大 有形國大
國大職權 選罷創複四權 選罷兩權 暫有選罷兩權
立法委員選舉 國大選舉 人民直選 人民直選
政體 總統制 内閣制 内閣制
行政院對立法院負責 無需負責 負責 負責
司法行政權 属於司法院 不属於司法院 不属於司法院
監察院同意權 無需同意權 有同意權 有同意權
監察委員選舉 國大選舉 省議會選舉 省議會選舉
地方制度 省縣自治 聯邦省縣 省縣自治
憲法修改 有形國大 無形國大 有形國大

民國34年(1945年)抗日戰爭勝利後,國民政府依據《國民政府建國大綱》著手推進憲政的實施;同年10月10日,作為領導抗戰成功的執政黨中國國民黨與最大的反對黨中國共產黨重慶協商並簽立「雙十協定」,確定以軍隊國家化、政治民主化、黨派平等、地方自治之途徑達到和平民主建國,儘速召開政治協商會議,商討制憲事宜。民國35年(1946年)1月10日至31日,國民黨8人、共產黨7人、民主同盟9人、青年黨5人、無黨派人士9人等38位代表在重慶召開政治協商會議[12],通過政府改組案、和平建國綱領案、軍事問題案、國民大會案、協定五五憲草的修改原則12項,並決定組織憲草審議委員會。政協決議案之憲法草案部分依據中共建議和要求,較大幅度修改了五五憲草。依照政協決議,國民大會成為無形機構,立法院直接民選產生,監察院職權擴大,且地方制度稱為聯邦體制,省得制定省憲。因政協憲草遠離孫中山五權憲法理論,因而觸犯了國民黨黨章[13]引起國民黨内部較大反弹;隨后的國民黨六屆二中全會則提議恢复五五憲草,并因此事釀成了國共之间的嚴重政治摩擦[12]

國共兩黨在民國三十五年1月政治協商會議上達成政協憲草決議案

政協會議閉幕後,依決議成立憲草審議委員會,經中共代表周恩来和國民黨王世杰推薦[14],民社黨的張君勱主持起草了這份《中華民國憲法草案》,保留了三民主義的基本思想并貫徹政協憲草決議案内容[15],落實民有民治民享之民主共和國,以及內閣制之民主憲政等精神。憲草期間中共代表與張君勱多次私下協商憲草問题,並在達成一致後再提交審議會審議[16]。但中共因解放區獨立要求地方法官民選问题,以及行政院等問题,而對憲草審議委員會四月底的憲法草案仍持保留意见。又加上此時國共軍事衝突擴大,憲草審議工作從此未能繼續[17]。故四月底政協憲草版本为制憲國民大會實際開始審議時之藍本。

制憲國民大會[编辑]

制憲國民大會主席吳稚暉將《中華民國憲法》交給國民政府主席蔣中正

民國35年(1946年)10月,國共軍事衝突擴大,且雙方就改组國民政府後之中共代表名额問题和東北問题僵持不下[12]。國府為及早结束訓政,決定單方面召開國民大會,此舉立即招致中共反對。11月15日,制憲國民大会在中國共產黨缺席、但制憲國大代表仍超過法定人數的情況下於南京召開。11月28日,國民政府主席蔣中正向大會提出基于政協憲草藍本的《中華民國憲法草案》,由大會主席團主席胡適接受。按程序,憲草審議要舉行三讀會。一讀會期間,因國民黨籍國大代表對政協憲草遠離孫中山五權憲法理論颇為不满,在開始的一周審議中,將憲草重新修改回五五憲草的式樣。民社黨蔣匀田為维護政協憲草,宣稱民社黨將離席抗議。在這種情况下,國民黨總裁兼國大主席團成員蔣中正勸說與會的國民黨代表忍讓為國,尊重民主黨派的意見,將憲草恢復原樣[18]。為此,國大召集緊急會議,代表重新審議憲草,一周後將其基本恢復至政協憲草原樣[19],並初步形成了憲法草案雛形。

民國35年(1946年)12月25日,《中華民國憲法》經國大三讀通過,於當天閉幕式中由大會主席吳敬恆(稚暉)遞交國民政府主席蔣中正[20],並咨請於民國36年(1947年)元旦公佈、於同年12月25日施行。[21]自此,中華民國結束訓政時期,正式進入憲政時代。

1947年,國民政府在南海十一段線时,為了紀念新憲法,將中沙群岛一個暗沙命名为憲法暗沙,憲法暗沙主島命名為民主礁。民國52年(1963年),行政院定每年12月25日為行憲纪念日。

憲法内容[编辑]

中華民國憲法示意圖,民國三十五年制憲時狀態

按照白哲士英语John Burgess (political scientist)之憲法體例分類[22],中華民國憲法為典型的美系憲法,即憲法主體部分主要由三大部分構成,自由憲章(Constitution of Liberty)即人民權利;政府組織憲章(Constitution of Government)即政府權力制衡機制;以及主權憲章(Constitution of Sovereignty)即規定修憲手續以明確主權在民。另外,中華民國憲法另有地方制度和基本國策章節,以明確國家體制與國家施政原则。除前言外,全文共一百七十五條條文,計分十四章。[23]

序言與總綱[编辑]

憲法序言部分言簡意賅,寥寥幾句準確說明了制憲機構(國民大會),制憲權源(全體國民托付),制憲依據(國父遺教),制憲目的(國民福祉),制憲尊嚴(永矢咸尊)等法律要素。

第一章为總綱,規定國體,國土,民族等國家要素。對於國體,憲法明定國家基於三民主義為民有民治民享之民主共和國,國家的主權屬於國民全體。憲法對于國民也予以明確定義,即具有中華民國國籍者。對於國土,憲法規定依其固有之疆域,非經國民大會之決議,不得變更之。對於國内各民族地位,憲法則規定中國各民族一律平等。最後,總綱將象象徵自由平等博爱理念的青天白日满地红旗幟定為國旗以明共和國體。另外,總綱裡與憲法草案的重要區别在於憲法没有提及首都。

主權[编辑]

中華民國主權屬於國民全體

人民權利[编辑]

在憲法學領域[24],人權包括消極權利(即人身權利)和積極權利(即受益權)。人權保障除了在憲法第二章體現之外,還體現在基本國策部分。

自由權利[编辑]

中華民國政府

產生之公職人员

名稱 機構性質 憲法規定 增修條文规定
總統 國家元首 由國民大會間接選舉 自由地區人民直接選舉
國大代表 政權機關 全體國民直接選舉 凍結國民大會改由自由地區人民直接行使政權
立法委員 立法機關 全體國民直接選舉 自由地區人民直接選舉
監察委員 監察機關 省議會間接選舉 總統任命,立法院同意

憲法完整列出世界通行的各項民權主義[25]内容如下:

  1. 人民平等:憲法規定“中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階级、黨派,在法律上一律平等。”該說法涉及婦女权利政教分離、民族平等、階级平等與黨派平等,從而彻底根除父權主义政教合一、一黨專政等社會流弊,保障人權。
  2. 人身自由:憲法對人身自由有嚴格规定,任何司法或警察對人民的拘禁须於24小时内提交法院,並由法院裁決應否羁押。憲法要求未觸犯法律者不受任何刑罰,即無律文則无刑罰。因中國人口買賣之風相沿極久[25],為保障婦女自由,憲法規定非經司法或警察機關依法定程序,不得逮捕拘禁。
  3. 居住遷徙自由:憲法明定“人民有居住及遷徙之自由。”
  4. 工作與財產權利:憲法規定“人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。”
  5. 意見自由:意見自由包括言論自由、著作自由、教學自由、表演自由、通訊自由、刊行自由等。對於這些自由,憲法均有规定。如憲法 第十一,十二條“人民有言論、講學、著作及出版之自由;人民有秘密通訊之自由。”根據這些規定,新聞審查制度,特許制度均均屬違憲;而司法院644号釋憲聲明[26],人民宣揚共產主義和分裂國土主張,在言論層面上均屬於言論自由,符合憲法之規定。對於講學自由條款,根據司法院司法解釋[27]大學自治應予保障,不得干涉大学辦學自由。
  6. 信仰自由:憲法規定“人民有信仰宗教之自由。”該说法已廢止天壇憲草之“尊崇孔子及信仰宗教之自由”說法,以避免儒教設置類似國教,干涉信仰自由。
  7. 集會結社自由:憲法規定‘‘人民有集會及結社之自由”,根據司法院644号釋憲聲明,建立宣扬共產主義和國土分裂主義的政黨也符合憲法結社自由之規定,若該國體有違憲行為當依法處置,但不得預先阻止结社自由。
  8. 人權救濟:憲法設置了人權救濟機制,“凡公務員違法侵害人民之自由或權利者,除依法律受懲戒外,應負刑事及民事責任。被害人民就其所受筍害,並得依法律向國家請求賠償。”
  9. 人權保障:憲法規定各項人權,“除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。”,“凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障。”即非上述明列之情形,不得以法律限制人權。相比之下,五五憲草則采取人權間接保障主義,即規定非以法律,不得限制人权。而後来在政協憲草制定時,依據中國共產黨提議,將原稿中的“非以法律不得限制之”更改為“不得以法律限制之”[28],從而采取了人權的直接保障主義。
  10. 釋憲實務承認的同屬憲法保障的其他權利:隱私權、身體健康權、子女知悉血親權、契約自由權、環境保護權、名譽權、一般行動自由權、婚姻自由權、性行為自由權等等。
  11. 中華民國憲法的自由與人權的保障核心價值在於使中華民國國民人格自由發展與健全、人性尊嚴、個人主體性。

受益權利[编辑]

须超出黨派之公職人員
類别 憲法规定 對應條文
法官 法官須超出黨派以外 §80
考試委員 考試委員須超出黨派以外 §88
監察委員 監察委員须超出黨派以外 增§7V
國軍 全國陸海空軍須超出…黨派關係以外 §138

受益權利,即國家對國民之義務,並非各國憲法均有,例如美國憲法並無規定受益權利。近代政治家法學家,制憲國大代表王世杰認為,人身自由權利属于個人主義範疇,盛行於自由主義國家;而受益權利属于社會主義範疇,盛行於福利(社會)主義國家。[29]中華民國憲法在序言中將“增進人民福利”定為制憲目的之一,其規定的人民受益權利有:

  1. 兒童受義務基本教育權利:憲法除了在第二章人民權利部分規定人民有受教育權之外,在第十三章第五節以整節内容專門規定了國家有興辦扶助教育事業之義務。對於公民受基本教育權,憲法规定“六歲至十二歲之學齡兒童,一律受基本教育,免纳学费。其贫苦者,由政府供给書籍。已逾學齡未受基本教育之國民,一律受補習教育,免納學費,其書籍亦由政府供给。”憲法還额外規定國民教育經費應優先編列,並要求對從事教育卓有成績的人士提供獎勵,對學行俱優無力升學的學生予以補助。
  2. 弱势群體接受撫卹權利:憲法在第十三章第四節以整節内容保障弱者生存權。如規定“國家為謀社會福利,應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢,無力生活,及受非常災害者,國家應予以適當之扶助與救濟。”對於衛生保健事業等國家福利事業也有詳盡規定。
  3. 工人階级受國家特别保護權。對於勞工保護,如最低工資,工作時間,工傷保險,及女工童工保護等,均為工人階級權益保護範疇。中華民國憲法規定,“人民具有工作能力者,國家應予以適當之工作機會。”以及 “國家為改良勞工及農民之生活,增進其生產技能,應制定保護勞工及農民之法律,實施保護勞工及農民之政策。婦女兒童從事勞動者,應按其年齡及身體狀態,予以特别之保護。”對於勞資糾纷,憲法則規定“勞資雙方應本協調合作原則,發展生產事業。勞資糾紛之調解與仲裁,以法律定之。”
  4. 邊疆地區人民受特别保障權。憲法第十三章第六節邊疆地區部分明定對於邊疆少數民族的教育、文化、交通、水利、衛生,及其他經濟、社會事業,给予特殊保障。

須注意者為:此類受益權利因多規定於憲法第十三章基本國策中,故人民原則上尚無法僅依據這些憲法規定直接向國家請求具體的給付,須待國家制定相關法令設定受益條件與給付內容之後(如涉及國家資源分配重大事項,並應由立法院以法律形式作決定),人民方能依照該實踐憲法基本國策的法令產生具體的權利而能對國家為請求。但國家具有依這些基本國策條款制定法律與施政的義務,而依各基本國策條款的效力不同(見下述「基本國策」),國家如長期不制定法律或健全充實這些制度,則可能會受到程度不一的違憲指摘。

参政權利[编辑]

國民大會問题始末
法案 國民大會组成 集會频率 職權
五五憲草 民選國大代表 3年一次 政權機關
期成憲草 代表大會及議政會 3年一次 政權,治權機關
政協憲草 中央地方議會组合 3年一次 選舉機關
民國憲法 民選國大代表 6年一次 政權機關(創復延宕)
增修條文﹝一至六次﹞ 民選國大代表 4年一次→不定期﹝一月為限﹞ 行使政权
增修條文﹝現今﹞ 國大廢除 2005年6月 取消(公投入憲)
中華民國憲法之内閣制規定
制度 憲法規定 對應條文
最高行政機關 行政院为最高行政機關 §增3
信任制度 總統直接任命行政院長;立法院有覆議權和倒閣權 §增3
負責制度 行政院對立法院負責 §增3
副署制度 總統發布法令須行政院長副署 §增3、§37

憲法還規定了人民的参政權,包括

  1. 選舉、罷免、創制、複決權。其中創制權指人民為辦一项事業而要求政府立法保障規範之權,而複決權則是人民要求政府修改或廢除法律之權[30]
  2. 應考試服公職之權。此即孫中山所提之直接民權之一考試權[31]

總之,中華民國憲法既對主要人權采取列舉式保障,又對所有人權采取概括式保障,既有人身權保障又有受益權保障,並規定了人民的參政權。

國民大會[编辑]

中華民國憲法第三章為國民大會,其構思来自於孫中山五權憲法中仿效等國“憲法會議”和“選舉人團”的精神[32],將其區别於普通國會,成為行使四權的政權機構。國民大會自五五憲草以来一直是爭論焦點,期成憲草和政協憲草均圍繞國民大會問題激烈争論。據張君勱助手回憶[33],最终的憲法實質上是折衷方案。憲法之國民大會延長至每六年集會一次,且創制複決两權須等到全國過半縣行使此權方能生效。聶鑫認為,這兩項手段使得國民大會在行憲初期只有選舉罷免總統之權,而創制複決權事實上被凍结。[34]

總統[编辑]

國民大會和政府機構之職能與對應
政府部門 職能 對應美國政府 對應明清政府
國民大會 行使政權、選舉罷免總統、制定修改憲法、決定國土變更 憲法會議 -
總統 國家元首 總統 皇帝
行政院 行政 內閣 軍機處內閣大學士六部
立法院 制定修改法律、同意重要決議、覆議行政院決議 眾議院 -
司法院 司法審判、釋法、懲戒 最高法院 大理寺大理院
考試院 铨叙、保障、撫卹、任免、考核、級俸 - 翰林科举九品中正制
監察院 彈劾、糾舉、審議 參議院 御史台都察院监察御史

第四章為總統,憲法采取民社黨張君勱中共建議[35],采取内閣制和虚位總統。總統任免事項均須得立法院或監察院同意,且其簽署之命令需得到行政院長副署,故為虚位。事際上,中華民國憲法下的内閣制度僅在嚴家淦擔任總統時(1975-1978)得以實施;其餘時間,民國政府抑或根據動員戡亂條款之規定采取總統制,抑或根據憲法修正案采取半總統制

五院政府[编辑]

五至九章為與美國三權分立宪法相比最具特色的五院(行政,立法,司法,考試,監察)設置。依據孫中山構想,五院均為政府機關,並非議會;故他設想包括立法院在内的機構均为治權機構,以達到“人民有權”,“政府萬能”[32]之效果。而實際憲法則依据中共政協會議上的建議較大幅度修改孫中山的構想,憲法除了將立法院和監察院變為由人民直選或省議會選舉的國家議會機構外,另增加行政對立法負責,考試和司法人員任命需經監察院同意之規定;並在總統和五院之間相互有複雜的制衡機制(check-and-balance)防止權力濫用。

五院設置是孫中山五權憲法理論中最具特色的地方,而實際上在這部張君勱起草的憲法中,僅僅保留五權憲法的形式,而憲法的内核則是內閣制的三權憲法的架構[36],監察院和考試院的權力相較於五五憲草而言大大减少,立法院脫離國民大會制约,也不僅僅成為治權機關。[37]

國家體制[编辑]

組織層級架構圖

依據憲法,中華民國為地方自治單一制主權國家。憲法第十、十一章為中央和地方制度, 憲法對國家和省縣專屬權限采取列舉式陳述,並規定對於剩餘權凡属國家之事務由國家處理,凡属省縣之事務由省縣處理。中央集權、地方分權、中央對地方監督,此即孫中山均權主義。

按照憲法[38],地方採取省縣自治,蒙古西藏地方自治權另以法律定之,但取消了政協憲草里中共力主實現的省縣即聯邦體制[11]

人民四權[编辑]

中央与地方权限,①中央專屬權:由中央立法並執行之,共13項(§107)②中央與地方執行權:由中央立法並執行之,或交由省縣執行之,共20項(§108)③省縣執行權:由省立法並執行之,又交由縣執行之,共12項(§109)④縣專屬權:由縣立法並執行之,共11項(§110)

第十二章為人民之選舉、罷免、創制、複決四權。憲法詳细規定了選舉的诸多事项,确保選舉的直接、公正、公開;同時規定了罷免、創制;、複決之權力,以確保民權行使。

基本國策[编辑]

第十三章為基本國策,基本國策部分在五五憲草中缺乏外交政策和國防政策等,但根據政協憲草和中共建議,將政协決議和平建國綱領部分濃縮後寫入憲法[39]。使得政府施政有了可靠的法律依據。

基本國策分為六節,分别為國防、外交、經濟、社會安全、教育和邊疆地區。國防政策則明定為軍隊國家化,從法律上根絕政黨、軍閥操縱軍隊干涉政局的可能;外交政策則宣示國家的和平外交路線;經濟國策則體現孫中山民生主義内容,平均地權,節制資本,為國家經濟發展提供施政依據;社會安全部分則規定充分興辦國家福利事業,保護弱勢群體利益;憲法強調教育的重要性,明確將教育經費占國家預算比例定為不低於15%,另有對教育界師生之獎勵和補助措施,使得中國成為福利國家;邊疆地區部分則明示保障少數民族的自治權和各項事業發展的權利。

臺灣學者荆知仁和中國大陸學者張千帆[40]等認為憲法中寫入基本國策毫無必要。因憲法只要能保證主權在民,則民主政府必定施政於民從而不必另行法定國策;反之,若憲法寫入國策,則國策因時局變更而導致頻繁修憲法,致使政局不穩,若不修憲,則政府施政與憲法之國策矛盾又損害憲法權威。在實際行憲過程中,除陳誠擔任行政院長期間執行基本國策之平均地權規定外,基本國策部分幾乎未嚴格執行。且基本國策部分之遵守聯合國憲章的規定業已因中華民國失去聯合國代表資格而成為空文。[41]學者呂炳寬認為,根據司法院大法官釋憲579、580號的規定,依據基本國策之經濟部分而制定的耕地三七五減租條例部分條文違憲,這意味著憲法的基本國策并不在司法範圍之内。[42]

但以上批評大多來自未受法學教育的政治學者、或來自以美國憲法文本為典範的學者、或者是對中華人民共和國憲法上基本國策的規定、效力與實踐情況不滿者,因其對基本國策的功能與效力常未有明確的分析,而將基本國策與憲法上其他具有直接拘束力的條款(人權條款與政府組織、權限條款),效力等量其觀、混為一談所致。

依臺灣公法學界的主流見解,通常是比照德國法學界自從威瑪憲法以來,對於憲法條文的規範效力所作的分類,將中華民國憲法中基本國策條款作不同的定性,使之發揮不同的功能。通常可將基本國策的規範效力分為下列四類[43]

(一)基本國策條款僅指出國家應有的努力方向,尚不致發生直接拘束國家公權力之法效用的「方針條款(Programmsätze)」或「國家目標條款(Staatszielbestimmung)」。例如:第141條、第146條、第158條、第166條、增修條文第10條第2項等。

(二)基本國策條款憲法作為對立法者的「憲法委託(或稱立法委託)」,立法者雖有相當大的審酌權限,但亦負有遵守該憲法指示(特別是應於相當期間內履行該委託)之立法義務。例如:第137條第2項、第143條第1項、第154條、第155條等規定。

(三)基本國策條款作為憲法對某些社會中已成形之制度,以擔保該制度存續之方式加以保障。立法者雖然可以因應社會需要而更易制度的內涵,惟此變動不得侵犯該制度的核心部分。例如:第138條至第140條、第155條、第157條。

(四)基本國策條款作為人民直接可以向國家請求之公法上權利。學者咸認僅第160條第1項為基本國策條款中唯一具有公法上權利之性質者。

另外,在司法院大法官釋憲實務上,於憲法第7條至21條所明文列舉以外的人民權利是否受憲法保障有疑義時,常會引用憲法基本國策條款的規定,與憲法第22條相結合,以強化該項權利作為憲法所保障的基本權利之說理依據;而即使在解釋憲法第7條至第21條明文列舉的人民基本權利時,也常引用基本國策的規定以充實與擴張權利內涵,並作為釋憲的指導原則和方向。

因此,憲法的基本國策條款因為通常無直接拘束力,因而給予了國家的政治與政策決定因民主原則作用的彈性空間與動力;但也並非只是單純的政策目標而毫無規範效力,而是作為基本的價值決定與解釋憲法、法律的指導原則,長期而抽象地發揮其功能,使違反基本國策的法律與政府政策,因此要受到更嚴格標準的檢驗。使基本國策所關懷的價值,不致因一時的政治或民意情勢而被模糊甚至實質上拋棄和遺忘。

憲法實施與修改[编辑]

依照白哲士之學說[44],憲法修改權之歸属關係到國家主權之歸属,故需要明確規定,故憲法最後一部分即憲法之施行与修改程序,憲法规定修改程序为

  1. 由國民大會代表總额五分之一之提議,三分之二之出席,及出席代表四分之三之決議,得修改之。
  2. 由立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,擬定憲法修正案,提请國民大會複決。

即行使政權之國民大會為修憲機關。鑑於修改憲法程序之嚴格,中華民國憲法為剛性憲法[45]。對於憲法施行,除了其詳细規定了憲法的施行程序和標準外,制憲國大與隨後改组容纳各黨派[46]的看守政府國民政府還制定了諸如《憲法實施之準備程序》和《訓政结束程序法》等法律确確保憲法實施。

行憲與修憲沿革[编辑]

行憲與政府遷台[编辑]

民國三十七年行憲後第一屆中華民國政府人員
各方 地區 對於中華民國憲法之評價
中共民盟  中国大陆 總統独裁偽憲法,限制人權,違背政協決議 [47][48]
美國政府  美國 “確已通過一部民主的憲法”,“主要方面均與政協會議決議之原則相符”[49]
民主進步黨 🇹🇼中華民國 雖不符合臺灣現狀,不承認九二共識,但不向中華人民共和國的欺壓低頭,對中華民國的主權 態度強硬[50]

民國36年(1947年)4月,做為看守政府國民政府改组[51],容纳各黨派參與,並準備行憲。11月21日,全國舉行國大代表選舉。民國37年(1948年)1月舉行立法委員直接選舉和監察委員省議會間接選舉。民國37年(1948年)3月29日,行憲後第一屆國民大會南京召開第一次會議,並選舉首屆總統副總統。中華民國政府正式组建。

民國38年(1949年),中華民國政府在國共内戰失利,撤退至台北。同年2月,中國共產黨在控制區內發布《關於廢除國民黨的六法全書與確定解放區司法原则的指示》[52],10月1日中華人民共和國建立,12月國府遷臺後,這部憲法在絕大部分的中國大陸地區現實上失效,但在臺灣澎湖金門馬祖,至今仍舊施行憲法(雖然很多內容被憲法增修條文凍結其效力)。中華民國憲法在台澎金馬保持着法律上以及現實上的效力,是中國歷史上施行時間最長的一部憲法。

動員戡亂時期臨時條款[编辑]

因民國37年(1948年)内戰擴大,為適應刑事,第一屆國民大會第一次會議經由修憲程序,在4月18日議決通過《動員戡亂時期臨時條款》作為臨時憲法修正案,同年5月10日由國民政府公布施行[53],此後歷經四次修訂。《臨時條款》在不改動憲法原文的情况下,以增修條文的方式凍结憲法部分條款,補充臨時條款。其內容要點為規定總統在動員戡亂時期,得為緊急處分、設置動員戡亂機構、調整中央政府的行政機構及人事機構、訂頒辦法充實中央民意機構等,此外,並規定總統副總統連選連任不受憲法連任一次的限制。

第一屆國民大會第二次臨時會經由修憲程序,在民國80年(1991年)4月22日議決廢止《動員戡亂時期臨時條款》,並在同年5月1日由總統公布。同年4月30日李登輝總統宣告,自次日亦即5月1日起,終止動員戡亂時期。

七次憲法增修[编辑]

憲法增修之后,內閣制变为半總統制

民國80年(1991年),時任總統李登輝依《動員戡亂時期臨時條款》之規定,宣布结束動員戡亂時期。但因海峡两岸狀態仍未改變,為適應現狀,故將部分憲法條文凍結,再以修正案的方法修憲[54]。增修条文以修正案方式列於憲法之后、而非在原文處改動,並在增修序言内聲明“因應國家统一前之需要”作為增修條文時效。此種修憲方法是仿照美國憲法修正案

中華民國憲法增修條文制定後,李登輝時代共增修憲法六次,陳水扁時代增修憲法一次。

憲法第一次增修[编辑]

第一屆國民大會第二次臨時會在不修改憲法本文、不變更五權憲法架構的原則下,在民國80年(1991年)4月議決通過「中華民國憲法增修條文」第一條至第十條,同年5月1日由總統公布,是為第一次憲法增修條文,主要內容為:

  • (一)明定第二屆中央民意代表產生的法源、名額、選舉方式、選出時間及任期。
  • (二)賦予總統發布緊急命令的職權。
  • (三)明定兩岸人民權利義務關係,得以法律為特別的規定。

憲法第二次增修[编辑]

第二屆國民大會代表在民國80年(1991年)12月底經由選舉產生,民國81年(1992年)5月,第二屆國民大會第一次臨時會議決通過「中華民國憲法增修條文」第十一條至第十八條,同年5月28日由總統公布,是為第二次憲法增修條文,主要內容為:

  • (一)國民大會集會時,得聽取總統國情報告。國民大會代表自第三屆國民大會代表起,每四年改選一次。
  • (二)將總統、副總統的選舉方式,改由「中華民國自由地區」全體人民選舉產生,任期改為四年。
  • (三)賦予地方自治明確的法源基礎,並且開放省市長民選。
  • (四)將監察委員產生方式,由原來的由省市議會選舉,改為由總統提名;同時將總統對考試院司法院監察院有關人員的提名,改由國民大會行使同意權。
  • (五)充實基本國策,加強對文化、科技、環保與經濟發展,以及婦女、原住民、身心障礙者、離島居民的保障與照顧。
  • (六)明定司法院大法官組成憲法法庭,審理政黨違憲的解散事項。

憲法第三次增修[编辑]

民國83年(1994年)7月間,第二屆國民大會第四次臨時會將第一次及第二次憲法增修條文全盤調整,修正為第一條至第十條,並經議決通過,同年8月1日由總統公布,是為第三次憲法增修條文,主要內容為:

  • (一)國民大會自第三屆起設議長、副議長各一人。
  • (二)確定總統、副總統由人民直接選舉方式;至於罷免案,則須由國民大會提出,經人民投票同意通過。
  • (三)總統發布依憲法經國民大會或立法院同意任命人員的任免命令,無須行政院院長的副署。

憲法第四次增修[编辑]

民國86年(1997年)6月、7月間,第三屆國民大會第二次會議將第三次憲法增修條文全盤調整,修正為第一條至第十一條,於7月18日議決通過,同年7月21日由總統公布,是為第四次憲法增修條文,主要內容為:

  • (一)行政院院長由總統任命之,毋庸經立法院同意。
  • (二)總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內,經諮詢立法院院長後,得宣告解散立法院。
  • (三)對於總統、副總統彈劾權改為由立法院行使之,並僅限於犯內亂、外患罪。
  • (四)將覆議門檻由三分之二降至二分之一。
  • (五)立法院立法委員自第四屆起增至二百二十五人。
  • (六)司法院設大法官十五人,並以其中一人為院長、一人為副院長,自中華民國九十二年起實施;司法院大法官任期八年,不分屆次,個別計算,並不得連任。
  • (七)增列司法預算獨立條款。
  • (八)凍結省級自治選舉,省設省政府、省諮議會,省主席、省府委員、省諮議會議員均由行政院院長提請總統任命之。
  • (九)增列扶植中小型經濟事業條款。
  • (十)取消教科文預算下限。

憲法第五次增修[编辑]

民國88年(1999年)9月3日,第三屆國民大會第四次會議通過修正中華民國憲法增修條文第一條、第四條、第九條及第十條條文,同年9月15日由總統公布,是為憲法第五次增修,主要內容為:

  • (一)國民大會代表第四屆為三百人,自第五屆起為一百五十人,依規定以比例代表方式選出之。並以立法委員選舉,各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票數之比例分配當選名額。
  • (二)國民大會代表於任期中遇立法委員改選時同時改選,連選得連任。第三屆國民大會代表任期至第四屆立法委員任期屆滿之日止,不適用憲法第二十八條第一項之規定。
  • (三)第四屆立法委員任期至2002年6月30日止。第五屆立法委員任期自2002年7月1日起為四年,連選得連任,其選舉應於每屆任滿前或解散後六十日內完成之。
  • (四)增訂國家應重視社會福利工作,對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。
  • (五)增列保障退役軍人條款。
  • (六)針對保障離島居民條款,增列澎湖地區。

注:本次修憲之第一、四、九、十條經大法官會議第499號解釋文指出因違背修憲正當程序,於解釋文公佈當日(2000年3月24日)起即時失效,回退到第四次修憲内容。

憲法第六次增修[编辑]

民國89年(2000年)4月間,第三屆國民大會第五次會議將第五次憲法增修條文以全文修正模式予以修正,修正後全文共計十一條,於4月24日議決通過,同年4月25日由總統公布,是為第六次憲法增修條文,主要內容為:

  • (一)國民大會代表三百人,於立法院提出憲法修正案、領土變更案,經公告半年,或出總統、副總統彈劾案時,應於三個月內採比例代表制選出之。比例代表制之選舉方式以法律定之。
  • (二)國民大會之職權為複決立法院所提之憲法修正案、領土變更案;議決立法院提出之總統、副總統彈劾案。
  • (三)國民大會代表於選舉結果確認後十日內自行集會,國民大會集會以一個月為限。國民大會代表任期與集會期間相同。第三屆國民大會代表任期至2000年5月19日止。
  • (四)副總統缺位時,改由立法院補選。
  • (五)總統、副總統之罷免案,改由立法院提出,經人民投票同意通過。
  • (六)立法院於每年集會時,得聽取總統國情報告
  • (七)增列中華民國領土,依其固有之疆域,非經全體立法委員依法決議,並提經國民大會依法複決同意,不得變更之。
  • (八)司法院大法官除法官轉任者外,不適用憲法第八十一條及有關法官終身職待遇之規定。
  • (九)總統對司法院考試院監察院等三院有關人事的提名,改由立法院行使同意權。

憲法第七次增修[编辑]

民國93年(2004年)8月,立法院提出憲法修正案,經公告半年後,於民國94年(2005年)5月14日選出任務型國大代表三百名,並於6月7日複決通過憲法修正案,同年6月10日由總統公佈施行,是為第七次憲法增修條文,主要內容為:

  • (一)總統、副總統彈劾案改由司法院大法官審理。
  • (二)廢除國民大會,改由公民複決憲法修正案、領土變更案。
  • (三)立法院所提之憲法修正案、領土變更案,經公告半年後,由中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票超過選舉人總額之半數即為通過。
  • (四)立法委員自第七屆起,席次由225席減為113席,任期由3年改為4年,選制改為單一選區兩票制。
  • (五)自由地區直轄市、縣市73人(每縣市至少一人)。自由地區平地原住民及山地原住民各3人。不分區及僑選部分(34人)由獲得百分之五以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之,各政黨當選名單中,婦女不得低於二分之一。

修憲前後政府體制之演化[编辑]

[55]

法案 政府体制 行政权属
五五憲草 委員會制 中華民國總統
民國憲法 內閣制 行政院院長
動員戡亂條款 總统制 中華民國總統
增修條文 半總統制 中華民國總統

增修后宪法主要变动[编辑]

憲法修改事项 憲法本文規定 增修條文規定
國民範圍 包括法理與實際統治區域 僅限於自由地區
國民大會 有形國大,每縣一人,國家最高權力機關,形同美國選舉人團及中國大陸的全國人大 取消召集之理由、凍結
總統 國大間接選舉,任期六年,可連任一次(動員戡亂時期臨時條款凍結) 人民直接選舉,任期四年,可連任一次
行政院 院長由總統提名,經立法院同意後任命之 院長由總統任命之
立法院 由公民直接選出,席次依人口數決定,類似西方之「眾議院」或「下議院」 公民直選的一院制議會
監察院 由省級民意機關間接選舉,席次固定,類似西方之「參議院」或「上議院」 總統提名、立法院同意產生之合議制機關
政府體制 内閣制 半總統制
地方制度 省縣自治 縣市自治,省制凍結
修憲及領土變更程序 國民大會複決 自由地區公民複決

評價[编辑]

1947年1月1日,北平各機關舉行新年團拜會,胡適在會上發表講話宣揚國民大會的「成功」,並稱《中華民國憲法》「乃比美國憲法还要進步之憲法,為世界上最合乎民主之憲法」[4]:8252

2016年12月23日,在纪念中華民國憲法诞生70周年大會上,著名中國作家和近代史學家辛灏年對記者表示:《中華民國憲法》的制定成功,不簡單是一个草擬的問題,它也凝聚着35年中國知識分子的智慧。他稱該部憲法的制訂不僅凝聚着南京國民政府對中國的貢獻,也凝聚着在北洋政府期間一些思想進步的知識分子的貢獻。他還說:這部憲法不是一部空洞或不能落實的文字憲法,其先後共有六次修訂,而且在修訂過程中有整個中國歷史所提供的經驗以及教訓可供参考,所以其進步性是毋庸置疑的。[56]

未来展望[编辑]

吕炳宽等認為,中華民國憲法生於中國大陸、長於臺灣,其諸多條款因不適應這一變化而產生諸多问题。例如,因憲法規定國民大會代表須全國人民直選,而鑑於情勢無法在大陸實施換屆選舉,故老國大代表任職终身而出現了“萬年國代”。隨後的憲法增修條文解决了這些迫切需要解決的問題,但仍有眾多條文遠離現實。[57] 谢政道认为,未来中华民国宪法的演变有以下几种可能:[58]

宪法演化可能 憲法演化方式
继续修宪 在保留原宪法框架下继续修宪,須經逾半數國民公民投票同意,難度較高。
第二共和宪法 顺应两岸现状,制定适合现实情况的第二共和宪法,把領土範圍限制為臺澎金馬,同樣涉及修宪,須經逾半數國民公民投票同意,難度較高,並會引起中華人民共和國一方在反分裂國家法當中的台獨爭議,對台海現狀的風險也高。
臺灣憲法 制定名副其實以台灣島為主體的新憲法,終結中華民國政權,台灣成為正常國家,但這會直接違反中華人民共和國一方在反分裂國家法第8條,並會破壞台海現狀,甚至可能會引致中華人民共和國一方直接出兵武力統一台灣
恢复原文 在中国大陆实现民主化以後,兩岸實現和平統一,或是由中華民國直接統一中國大陸,结束增修条文,憲法本文被凍結的部分恢復效力,從而讓憲法重新完全適用於中国大陆。惟現狀中国大陆实现民主化機率不大,而中華人民共和國在國際社會上影響力亦日漸壯大,其本身就有自己的憲法,憲法重新完全適用於中国大陆的機率微乎其微;同時,關於中華民國憲法涉及的法定領土部分並會和已完全獨立的外蒙古有嚴重抵觸,且蒙古國也有自己的憲法,而且會和多國重新出現領土爭端(尤其俄、緬、印、越),對外風險極高

參考文獻[编辑]

引用[编辑]

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書籍[编辑]

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參見[编辑]

外部連結[编辑]

先前文件:
中华民国训政时期约法
大陆地区宪法性文件
1947年-1949年
大陆地区后继文件
中国人民政治协商会议共同纲领
台湾地区宪法性文件
1947年至今